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Dürre: Warum die Landwirtschaft Geld vom Staat bekommt

Sonderbeihilfen bei Ernteausfällen retten die Existenz landwirtschaftlicher Betriebe, werfen aber auch Fragen auf. Was wären die Alternativen?

Mais ist ziemlich hitzetolerant, benötigt aber genügend Wasser, um sein Ertragspotential entfalten zu können.
Quelle: Stefan_Weis - stock.adobe.com

Ende August hat Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner beschlossen, 340 Millionen Euro Soforthilfe für die Landwirtschaft bereitzustellen. Damit sollen Betriebe, die besonders hart von der Dürre betroffen sind, vor dem Schlimmsten bewahrt werden. Solche staatlichen Sonderbeihilfen werden immer dann gewährt, wenn extreme Wetterereignisse landwirtschaftliche Betriebe in ihrer Existenz bedrohen. Doch warum zahlt eigentlich der Staat, und damit der Steuerzahler, wenn Landwirte in finanzielle Not geraten? 

Wenn das Wetter einen Strich durch die Rechnung macht

Landwirtinnen und Landwirte sind in ihrem Wirtschaften sehr stark vom Wetter abhängig. Das ist grundsätzlich kein Problem, denn meistens gleichen sich witterungsbedingte Ertragsschwankungen über die Jahre aus. Durch den extremen Strukturwandel in der Landwirtschaft, die Globalisierung der Märkte und den damit im Zusammenhang stehenden intensiven Preiskampf arbeiten viele Landwirtschaftsbetriebe jedoch seit vielen Jahren an der äußersten Grenze der Wirtschaftlichkeit.

Eine Situation, die den Betrieben nicht mehr viel Spielraum lässt, um für Extremjahre Reserven anzusparen.  Extremwetterereignisse bedrohen daher immer mehr Betriebe in ihrer Existenz. So hat die Dürre in diesem Jahr in besonders stark betroffenen Gebieten zu Ertragseinbußen von bis 70 Prozent geführt. Teilweise gab es auf den Feldern gar nichts mehr zu ernten. In solchen Fällen hat der Betrieb kaum oder gar keine Einnahmen. Die laufenden Betriebskosten müssen aber dennoch bezahlt werden. 


Winter 2017 und Sommer 2018: Eine Katastrophe für die Landwirtschaft

Das Jahr 2018 war für viele deutsche Landwirtinnen und Landwirte eine Katastrophe: Seit April beherrschten Trockenheit und Hitze das Geschehen, besonders im Norden und Osten. Das allein hätte schon ausgereicht, um die Erträge auf Äckern und Wiesen erheblich zu schmälern. Doch zu allem Übel ging dem Dürre-Sommer 2018 auch noch ein extrem nasser Herbst und Winter voran.

Dadurch war die Ernte von Kulturen wie Mais oder Zuckerrüben, die in dieser Zeit ansteht, nur unter sehr erschwerten Bedingungen machbar. Die Aussaat von Raps und vor allem Wintergetreide war vielfach unmöglich. Das führte notgedrungen dazu, dass Landwirtinnen und Landwirte im Frühjahr 2018 mehr Sommergetreide aussäten, das generell schwächer im Ertrag ist als Wintergetreide. 

Die Gesamtheit dieser Wetterereignisse führte dazu, dass Ackerbaubetriebe, also solche Betriebe, die vorwiegend Kulturen wie Getreide, Raps, Zuckerrüben, Kartoffeln und Mais anbauen, in diesem Jahr sehr viel weniger ernten konnten.

Noch schlimmer erging es jedoch den Futterbaubetrieben. Dabei handelt es sich um Landwirtschaftsbetriebe, die auf Wiesen, Weiden und Feldern Futter für ihre Tiere – meist Milchkühe – anbauen. Viele von ihnen, insbesondere im Norden und Osten des Landes, konnten gerade mal ein Viertel der üblichen Futtermenge erwirtschaften. Zahlreiche Kühe und Schafe mussten vorzeitig von der Weide geholt werden, Futtervorräte, die eigentlich für den Winter gedacht waren, mussten vorzeitig angebrochen werden. Um Futterkosten zu senken, sind viele Tiere geschlachtet worden, die dafür eigentlich (noch) nicht vorgesehen waren.


Obstbauern schützen ihre Bäume mit Hagelnetzen.
Quelle: bynicola - stock.adobe.com

Versicherungen – teilweise zu teuer

Für einige Extremwetterereignisse wie Hagel sind Versicherungen heute fast die Regel in der Landwirtschaft. Immer mehr Betriebe entscheiden sich zudem dafür, Ausfälle durch Sturm, Starkregen oder Frost in Form einer Mehrgefahrenpolice abzusichern – auch wenn eine solche Versicherung nicht gerade günstig ist.

Gegen Dürre ist dagegen bislang kaum ein Landwirtschaftsbetrieb in Deutschland versichert. Und das, obwohl Dürre das mit Abstand größte Ernterisiko in Deutschland darstellt: Knapp 60 Prozent aller Ernteschäden zwischen 1990 und 2006 waren auf extreme Trockenheit zurückzuführen.

Doch genau da liegt das Problem: Denn wenn Schäden durch Dürre auftreten, sind meist sehr viele Betriebe gleichzeitig betroffen. Damit werden die Kosten, die der Versicherung entstehen, immens hoch. Hinzu kommt, dass Versicherungen gegen Dürre – anders als bei Hagel, Sturm und Starkregen – in Deutschland nicht von der Versicherungssteuer befreit sind. Eine staatliche Zulage für Versicherungen, wie sie in den USA und vielen anderen EU-Ländern die Regel ist, gibt es in Deutschland nicht. Entsprechend teuer sind hierzulande daher die Versicherungsbeiträge und entsprechend wenige landwirtschaftliche Betriebe sind gegen Dürreschäden versichert.

In Extremsituationen kommt der Staat zur Hilfe

Damit landwirtschaftliche Betrieb durch außergewöhnliche Wetterereignisse nicht in Existenznot geraten, kommt der Staat ihnen in der Regel zur Hilfe. Wer was erhält ist in einer nationalen Rahmenrichtlinie klar geregelt.

Darin steht: "Es werden Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse verursacht werden".

Als Naturkatastrophen gelten dabei Erdbeben, Lawinen, Erdrutsche, Überschwemmungen, Wirbelstürme, Orkane und Flächenbrände. Für die Landwirtschaft relevant sind jedoch eher die "widrigen Witterungsverhältnisse". Dies sind Frost, Hagel, Eis, starke und anhaltende Regenfälle, Stürme und Dürre. 

Da wetterbedingte Extremereignisse meist mit regionalem Fokus auftreten, sind in erster Linie die Bundesländer dafür zuständig festzustellen, welcher Schaden entstanden ist und wem wie viel an Hilfe zusteht. Nur dann, wenn wie in diesem Jahr ein "Schaden nationalen Ausmaßes" festgestellt wird, das heißt große Teile Deutschlands betroffen sind, beteiligt sich auch der Bund an den Hilfszahlungen.

Für die in diesem Jahr von der Dürre besonders stark betroffenen Betriebe stellen Bund und Länder, jeweils zur Hälfte, Hilfszahlungen in Höhe von 340 Millionen Euro bereit. Bei dieser Hilfe, so betont das Bundeslandwirtschaftsministerium, geht es nicht darum, per Vollkasko-Manier, alle entstandenen Schäden zu entschädigen.

Nur Betriebe, deren durchschnittliche Jahreserzeugung um mehr als 30 Prozent zerstört wurde, haben Anspruch auf Hilfe. Das Bundeslandwirtschaftsministerium schätzt, dass es sich dabei um etwa 10.000 Betriebe handelt. Solche Betriebe sollen im aktuellen Dürrejahr etwa 50 Prozent ihrer Einbußen ersetzt bekommen. 

Werden landwirtschaftliche Unternehmen damit nicht bevorzugt?

So mancher fragt sich, warum Landwirtinnen und Landwirte mit Steuergeldern vor dem betrieblichen Aus gerettet werden; andere Unternehmerinnen und Unternehmer, die ebenso vom Wetter abhängig sind, dagegen nicht.  Dies hat mehrere Gründe.

Zum einen: Im Gegensatz zu den meisten Unternehmern, die an einem unpassenden Standort zu- und an einem besseren wieder aufmachen können, sind Landwirtinnen und Landwirte in der Regel an ihr Land gebunden.

Der wichtigste Grund aber dürfte sein: Landwirte erzeugen nicht irgend etwas. Sie erzeugen Lebensmittel. Sicher kann man die auch auf ausländischen Märkten kaufen und nach Deutschland einführen. Grundsätzlich hat der Staat aber ein Interesse daran, sicherzustellen, dass alle Bundesbürger genug zu essen haben – und zwar auch in Krisenzeiten.

Zudem haben landwirtschaftliche Betriebe eine sehr wichtige Funktion für den Erhalt ländlicher Räume und den Bestand von Kulturlandschaften. Das sind auch die Hauptgründe dafür, warum die Landwirtschaft in der EU überhaupt so viele Subventionen erhält.

So verständlich und nachvollziehbar solche Hilfszahlungen sind, sie stellen jedoch immer nur eine Notlösung dar. Denn das vom Staat bereitgestellte Geld deckt meist nur einen Bruchteil des tatsächlich entstandenen Schadens ab. Kritikerinnen und Kritiker bemängeln zudem, dass vor allem solche Landwirtschaftsbetriebe von den Geldern profitieren, die nicht genug für die Risikovorsorge getan haben. 

Extremwetterereignisse treten immer häufiger auf, darauf weisen verschiedene Klimamodelle des Deutschen Wetterdienstes eindeutig hin. Politik, Wissenschaft und Praxis sind daher gefragt Wege zu finden, wie man mit solchen Extremwetterlagen in Zukunft besser umgehen kann und wie Landwirtschaftsbetriebe sich besser davor schützen können.

Welche Vorsorgemöglichkeiten gibt es?

Eine Möglichkeit, die in diesem Rahmen schon seit einigen Jahren diskutiert wird, ist die sogenannte steuerfreie Risikoausgleichsrücklage. Funktionieren soll das so: Der Betrieb spart in guten Zeiten Gewinne an, auf die keine Steuern entrichtet werden müssen. In Krisenjahren werden diese Ansparungen dann aufgelöst, um Ertragsausfälle, zum Beispiel durch Dürre, auszugleichen. 

Eine solche Maßnahme zur Absicherung von Ertrags- und Einkommensrisiken kommt zum Beispiel in Neuseeland, Australien und Kanada bereits seit mehreren Jahren zum Einsatz. Der Deutsche Bauernverband fordert diese Möglichkeit des Risikoausgleichs schon lange und auch immer mehr Politiker sprechen sich dafür aus.

So votierte der Bundesrat am 21. September 2018 für die Einführung der steuerfreien Risikoausgleichsrücklage. Ein solches positives Bundesratsvotum gab es bereits vor zwei Jahren. Die Bundesregierung hatte sich damals allerdings gegen eine solche steuerfreie Risikoausgleichsrücklage ausgesprochen.

Sie berief sich dabei auf eine Studie der Universität Hohenheim. Die Wissenschaftler kamen darin zu dem Schluss, dass eine solche Rücklage nicht den erwünschten Entlastungseffekt bei markt- und witterungsbedingten Einkommensschwankungen hätte. Zu der gleichen Einschätzung kam 2015 auch das Thünen-Institut in einer Bewertung.

Als Alternative schlugen die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler die Einführung einer mehrjährigen Gewinnglättungsregelung vor. Danach sollen Landwirtschaftsbetriebe Verluste bzw. Gewinne über einen Zeitraum von mehreren Jahren verrechnen können. Auftretende Gewinnschwankungen können auf diese Weise nachträglich durch eine individuelle Steuerermäßigung korrigiert werden.

Eine solche Gewinnglättungsregelung auf drei Jahre wurde Ende 2016 dann auch von der Bundesregierung beschlossen. Landwirtinnen und Landwirte können diese Regelung bislang aber noch nicht in Anspruch nehmen, da die erforderliche Zustimmung der EU noch aussteht.

Daneben wird immer wieder die Forderung laut, dass der Staat den Landwirtinnen und Landwirten eine staatliche Zulage für Versicherungen gewähren soll, wie dies in den USA oder zahlreichen anderen EU-Ländern der Fall ist. Dadurch würden die Versicherungsbeiträge für die Landwirte erschwinglich.

Außerdem, so eine weitere Forderung, müssten Dürreversicherungen, ähnlich wie Versicherungen gegen Hagel, Sturm und Starkregen, von der Versicherungssteuer befreit werden.

Nicht nur Dürre, sondern auch Starkregen gefährdet die Erträge.
Quelle: Gina Sanders - stock.adobe.com

Das Produktionssystem anpassen

Abseits aller Diskussionen über Versicherungen und steuerliche Vergünstigungen ist sich die Agrarbranche einig: Die Landwirtschaft wird langfristig nicht umhinkommen, ihr Produktionssystem auf die sich ändernden Klimabedingungen einzustellen.

Einige solcher Anpassungsprozesse sind bereits im Gange. So arbeitet die landwirtschaftliche Züchtungsforschung seit Jahren an Sorten, die an die veränderten Bedingungen wie Trockenheit, verlängerte Vegetationsperiode und Hitze besser angepasst sind. In den Fokus der Züchtungsbemühungen rücken zunehmend auch neue Kulturarten, die hierzulande bislang noch keine Rolle spielten.

So könnte in Zukunft zum Beispiel Mais durch die wesentlich trockentolerantere Sorghum-Hirse als Rohstoffpflanze für Biogasanlagen ersetzt werden. Auch wärmeliebende Kulturen wie Sojabohne oder Hirse werden zukünftig wahrscheinlich häufiger zu finden sein und müssen züchterisch entsprechend an die hiesigen Bedingungen angepasst werden.

Die Züchtung wird auch gefragt sein, wenn es darum geht, Sorten zu entwickeln, die widerstandsfähiger gegen Krankheiten und Schädlinge sind. Denn es steht zu befürchten, dass sich Pilze, Viren und Schadinsekten, bedingt durch die milderen Winter, verstärkt ausbreiten.

Das Risiko streuen

Allerdings hat auch die Züchtung ihre Grenzen. So können zwar besonders trocken- oder hitzetolerante Sorten entwickelt werden, die in entsprechenden heißen und trockenen Jahren ihren Zweck erfüllen. Doch was hilft das in kalten Jahren mit Stark- und Dauerregen? 

Das Problem in der Landwirtschaft ist, dass es sehr verschiedene Extremwetterereignisse gibt, die in sehr unterschiedlicher Weise Einfluss auf die landwirtschaftliche Produktion nehmen. Wann welches Ereignis eintritt, lässt sich meist nur schwer voraussagen.

"Die Landwirtschaft muss sich diesen unterschiedlichen Wetterextremen also ganz grundsätzlich stellen, indem sie das Risiko streut", sagt Prof. Frank A. Ewert, Leiter des Leibniz-Zentrums für Agrarlandschaftsforschung (ZALF).

Eine Möglichkeit, die in diesem Zusammenhang vielfach diskutiert wird, ist die Erweiterung der Fruchtfolgen: "Dadurch werden die Betriebe immer auch Fruchtarten auf den Feldern haben, die an die jeweils auftretende Extremsituation besser angepasst sind als andere", sagt Ewert.

Zusätzliche Sicherheit könnten die Landwirtinnen und Landwirte erzielen, indem sie verschiedene Sorten oder Reifetypen wählen und den Zeitpunkt der Aussaat variieren. "Bei all dem muss der Betrieb natürlich immer Angebot und Nachfrage im Auge behalten", so der Agrarwissenschaftler. "Denn für die angebauten Kulturen müssen schließlich auch Abnehmer gefunden werden, was in Zeiten globalisierter Märkte nicht immer leicht ist". 

Um den Extremwetterereignissen zukünftig trotzen zu können wird es weiterhin wichtig sein, die Fruchtbarkeit und die Wasserhaltefähigkeit des Bodens zu verbessern. Auch eine Investition in technische Anlagen kann sich für manche Betriebe und Kulturen lohnen.

So kann es insbesondere in Gebieten, die zukünftig mit einer Zunahme an trockenen Tagen zu rechnen haben, Sinn machen, effiziente Bewässerungstechnik anzuschaffen. Umgekehrt kann in Gebieten mit hohem Wasseraufkommen eine Dränung zu einer Abmilderung von Extremwetterereignisse führen.

Den Königsweg, um das Problem mit den Wettergefahren für die Landwirtschaft zu lösen, wird es nicht geben. Am Ende wird es ein Mix aus vielen Maßnahmen sein, der dafür sorgt, dass sich millionenschwere staatliche Hilfsleistungen in Zukunft nicht häufen, oder im besten Fall sogar überflüssig werden.


Weitere Informationen

Bundeslandwirtschaftsministerium (BMEL): Extreme Wetterereignisse in der Land- und Forstwirtschaft – Was bringt die Zukunft, was ist zu tun? 

BMEL: Erntebericht 2018

Deutscher Wetterdienst (DWD): Deutscher Klimaatlas


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