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Wie funktioniert die Gemeinsame Agrarpolitik der EU?

Beinahe 40 Prozent des EU-Budgets fließen in die Förderung der Landwirtschaft. Was ist der Grund dafür und wer erhält wofür Fördergelder?

Alle sieben Jahre wird die Gemeinsame Agrarpolitik der EU reformiert. 2021 beginnt wieder eine neue Förderperiode, daher berät die EU bereits jetzt darüber, wie die Subventionen in diesem Zeitraum verteilt werden sollen. Es geht dabei um beträchtliche Summen: 58 Milliarden Euro stellt die EU zurzeit jährlich für die Förderung der EU-Landwirtschaft zur Verfügung, das sind 39 Prozent des Gesamtbudgets der EU.

Dieser hohe Anteil ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Agrarpolitik in der EU der einzige voll gemeinschaftlich finanzierte Politikbereich ist. Doch warum wird die europäische Landwirtschaft überhaupt gefördert und was genau ist die Gemeinsame Agrarpolitik der EU? Um das besser verstehen zu können, muss man ein Stück in die europäische Vergangenheit zurückgehen.

Europa nach dem Krieg: Der Landwirtschaft auf die Beine helfen

Der Grundstein für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) wurde bereits in den Gründungsjahren der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gelegt. Nach dem Zweiten Weltkrieg herrschte in Europa vielerorts Hunger. Weil sie die Probleme alleine nicht in den Griff bekamen, schlossen sich einige europäische Staaten, darunter Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande und Luxemburg zusammen, um der europäischen Landwirtschaft gemeinsam auf die Beine zu helfen.

Das Ziel war, die Menschen in Europa mit ausreichend Nahrungsmitteln zu angemessenen Preisen zu versorgen. Außerdem wollte man die Einkommen der Landwirtinnen und Landwirte sichern und der ländlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung gewährleisten.

Die Mittel: Geschützter Binnenmarkt und Preisstützung

Um das zu erreichen, schufen die Gründerstaaten der heutigen EU einen gemeinsamen Binnenmarkt, in dem die Waren frei gehandelt werden konnten. Nach außen wurde dieser Binnenmarkt geschützt, zum Beispiel durch Zölle. Die Menge der landwirtschaftlichen Erzeugnisse kurbelte man durch sogenannte Preisstützungen an. Das heißt, der Staat legte einen Garantiepreis fest, zu dem die Landwirtschaftsbetriebe ihre Produkte sicher verkaufen konnten. Erzeugnisse, die sie zu diesem Preis nicht absetzen konnten, wurden von staatlichen Stellen aufgekauft.

Die EWG (später EG bzw. EU) förderte auch die Mechanisierung in der Landwirtschaft, um die Produktivität weiter zu erhöhen. Das Geld für all diese Maßnahmen nahm sie aus dem Gemeinschaftshaushalt. 

Ziel erreicht! Doch es kommt zu neuen Problemen

Das System der GAP hatte Erfolg. Die europäische Landwirtschaft florierte und Hunger war bald kein Thema mehr. Doch schnell entstanden neue Probleme. Denn das europäische Fördersystem führte zu Überproduktion und die vom Staat aufgekaufte überproduzierte Ware nahm immer größere Dimensionen an. Begriffe wie „Milchseen“ und „Butterberge“ prägten in den 1980er Jahren die Diskussion.

Über sogenannte Exportsubventionen versuchte der Staat die zu viel produzierten Lebensmittel über den Weltmarkt zu verkaufen. Darüber sollte die Wettbewerbsfähigkeit der teuer produzierenden EU-Landwirte auf dem internationalen Markt erhalten werden. Was über den Weltmarkt nicht gehandelt werden konnte, wurde eingelagert oder vernichtet.

Die staatlichen Kosten für dieses Eingreifen in den Markt wurden mit der Zeit untragbar hoch. Die Exporterstattungen führten außerdem dazu, dass die Bauern außerhalb Europas – insbesondere in ärmeren Ländern – nicht mehr konkurrenzfähig waren und aufgeben mussten. Alles das erzeugte Protesten in der Gesellschaft.

Zunehmend kritisch sah man auch, dass die durch die EU-Förderung intensivierte landwirtschaftliche Produktion immer mehr zulasten von Umwelt und Klima ging. 

Entkopplung der staatlichen Förderung

Als Folge darauf änderte die EU ihr Fördersystem. Die über Jahrzehnte betriebene Preisstützungspolitik wurde abgebaut, zugunsten eines Direktzahlungssystems, das heute noch Verwendung findet. Die staatliche Förderung wurde von der Produktion "entkoppelt", um der Überproduktion entgegenzuwirken. Exporterstattungen, die 1993 noch bei über 10 Milliarden Euro lagen, wurden bis 2012 sukzessive auf 146 Millionen Euro reduziert und 2014 faktisch abgeschafft. 

Das Hauptziel der Förderung war zwar nach wie vor die Einkommenssicherung der Landwirte. Zunehmend rückten aber auch gesellschaftliche Leistungen, wie zum Beispiel die Erhaltung der Kulturlandschaft, die nachhaltige und umweltschonende Bewirtschaftung, mehr Tierschutz oder die Entwicklung der ländlichen Räume in den Fokus der Förderung.

So funktioniert die Gemeinsame Agrarpolitik heute

Seit der Verabschiedung der Agenda 2000 im Jahr 1999 beruht die Gemeinsame Agrarpolitik der EU auf zwei Säulen. Die Finanzierung der ersten Säule wird zu 100 Prozent aus Mitteln des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) bestritten und in erster Linie in Form von Direktzahlungen an die landwirtschaftlichen Betriebe ausgezahlt. Die zweite Säule ist mehr auf allgemeine Ziele wie ländliche Entwicklung, Umwelt- und Tierschutz ausgerichtet. Von diesen Zahlungen profitieren nicht nur Landwirtschaftsbetriebe sondern auch Kommunen, Verbände und andere Institutionen, die sich für entsprechende Ziele einsetzen.

Den finanziellen Rahmen für die Förderung der zweiten Säule bildet der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER). Im Gegensatz zur ersten Säule basieren die Maßnahmen der zweiten Säule auf dem Prinzip der Kofinanzierung. Das heißt, die EU beteiligt sich an den Kosten mit einem bestimmten Anteil, in der Regel 50 Prozent. Der Rest ist aus nationalen Mitteln zu finanzieren.

Die zwei Säulen der GAP

Erste Säule: Direktzahlungen

Die Direktzahlungen an die Landwirtinnen und Landwirte dienen in erster Linie der Einkommenssicherung. Darüber hinaus sollen sie aber auch einen Ausgleich schaffen und die EU-Landwirte für den internationalen Wettbewerb stärken: Denn EU-Landwirtschaftsbetriebe müssen in der Regel höhere Standards erfüllen als außereuropäische Wettbewerber: zum Beispiel beim Umwelt-, Verbraucher- und Tierschutz. Das bringt meist höhere Produktionskosten mit sich. 

Für die Direktzahlungen erhält Deutschland in der Förderperiode von 2014 bis 2020 jährlich rund 4,8 Milliarden Euro von der EU. Wie viel jeder einzelne Landwirtschaftsbetrieb davon abbekommt, bemisst sich an der bewirtschafteten Fläche. Das heißt, je mehr Fläche ein Betrieb bewirtschaftet, desto mehr Förderung kann er beziehen. Dabei spielt es keine Rolle, was und wie viel er von diesen Flächen erntet.

Die Direktzahlungen setzen sich aus verschiedenen Prämien zusammen. Grundsätzlich erhalten alle Betriebe eine Basisprämie. Diese ist derzeit noch von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich hoch, soll aber bis 2019 auf 175 Euro pro Hektar und Jahr vereinheitlicht werden.

Zu der Basisprämie gewährt die EU allen Betrieben noch eine so genannte Greening-Zahlung in Höhe von rund 86 Euro/Hektar. Allerdings nur dann, wenn sie konkrete Umweltleistungen erbringen. Dazu zählt zum Beispiel die Anlage von Blühstreifen oder der Anbau von Zwischenfrüchten.

Oben drauf gibt es noch die sogenannte Umverteilungsprämie. Das ist ein Zuschuss für die ersten Hektare eines Betriebes. Sie beträgt rund 50 Euro pro Hektar für die ersten 30 Hektar und 30 Euro pro Hektar für weitere 16 Hektar. Durch diese Zahlungen sollen besonders die kleineren Betriebe bessergestellt werden.

Landwirtinnen und Landwirte unter 40 Jahren können darüber hinaus noch eine sogenannte Junglandwirteprämie in Höhe von rund 44 Euro pro Hektar in Anspruch nehmen. Diese wird fünf Jahre lang gewährt.

Zweite Säule: Ländliche Entwicklung und Umweltschutz

Aus der zweiten Säule der GAP werden gezielt Förderprogramme für die nachhaltige und umweltschonende Bewirtschaftung und die ländliche Entwicklung finanziert. Aus diesem Topf werden beispielsweise der ökologische Landbau und verschiedene Agrarumweltprogramme gefördert. Ein Teil der Gelder fließt aber auch in die Entwicklung von Dörfern, in die Internetversorgung, den Tourismus oder den Hochwasserschutz.

Für die zweite Säule stehen in Deutschland jährlich rund 1,4 Milliarden Euro an EU-Mitteln zur Verfügung. Diese können jedoch nur dann abgerufen werden, wenn Bund, Länder und Kommunen noch etwas zuschießen.

Kritik an der GAP

Verschiedene Umwelt- und Tierschutzverbände fordern bereits seit Jahren ein Umdenken in der europäischen Agrarpolitik. Sie kritisieren die Verteilung der Agrarsubventionen in Form von Direktzahlungen. Diese Förderung, die unabhängig von der Art der Bewirtschaftung gewährt wird, so die Kritikerinnen und Kritiker, fördere eine landwirtschaftliche Intensivierung, die zulasten der Umwelt und des Tierschutzes gehe. Für die gezielte Honorierung von Natur- und Tierschutzleistung würden dagegen zu wenig Mittel bereitgestellt.

Eine Kernforderung der Umwelt- und Tierschutzverbände ist es daher, dass öffentliche Gelder nur noch für gesellschaftliche Leistungen der Landwirtschaft, wie die Sicherung und Förderung von Boden, Wasser, Klima, Tierschutz und Biodiversität verwendet werden.  Mit dieser Forderung stehen sie nicht alleine da.

Im Juni 2018 veröffentlichten zwei Wissenschaftliche Beiräte des Bundeslandwirtschaftsministeriums, der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz (WBAE) sowie der Wissenschaftliche Beirat für Biodiversität und Genetische Ressourcen, ihre Gutachten zur GAP nach 2020. Darin äußern sie deutliche Kritik an der bisherigen Agrarpolitik und sprechen sich für eine konsequente Neuausrichtung der GAP aus.

Der WBAE kritisiert in seinem Gutachten, dass die derzeitige GAP den gegenwärtigen und zukünftigen Herausforderungen in der Landwirtschaft nicht mehr gerecht werde. So würden zahlreiche wichtige, für die Landwirtschaft relevante Umweltziele im Bereich des Klima-, Wasser- und Biodiversitätsschutzes nicht erreicht. Auch beim Tierschutz und der Entwicklung ländlicher Räume sei der Handlungsbedarf erheblich.

Der WBAE spricht sich daher für einen konsequenten Ausstieg aus dem System der Direktzahlungen aus. Diese Zahlungen seien verteilungspolitisch nicht zu rechtfertigen, denn sie seien weder an der Aufrechterhaltung der gesellschaftlichen Funktionen der Landwirtschaft noch an den betrieblichen oder personellen Bedürfnissen der Landwirtschaftsbetriebe ausgerichtet und würden zudem über den Bodenmarkt zu einem großen Teil an die Bodeneigentümer durchgereicht. Schließlich, so der WBAE, würden diese Mittel für eine gezielte Honorierung von Gemeinwohlleistungen fehlen. 

Der Deutsche Bauernverband (DBV) hingegen tritt „entschieden dafür ein, die Funktion der Direktzahlungen zur Unterstützung landwirtschaftlicher Einkommen, zur Risikoabsicherung und zum Ausgleich höherer EU-Standards zu erhalten“. Der DBV fordert darüber hinaus, dass die „ausufernde Antrags- und Kontrollbürokratie“ der GAP vereinfacht wird. 

Aktuelle Pläne der EU für die Förderperiode 2021 bis 2027

Zur Gestaltung der Agrarförderung in der anstehenden Förderperiode 2021 bis 2027 hat die EU-Kommission am 1. Juni 2018 einen ersten Entwurf vorgelegt. Darin hält sie weiter am Zwei-Säulen-Modell und an einer Fortführung der Direktzahlungen zur Einkommenssicherung der Landwirtinnen und Landwirte fest.

Die Direktzahlungen sollen jedoch je Betrieb auf 100.000 Euro und Jahr begrenzt werden, Betriebe mit Fördersummen von mehr als 60.000 Euro müssen mit Kürzungen rechnen. Damit will die EU die kleinen und mittleren Betriebe stärker fördern. 

Allgemein soll den EU-Mitgliedsstaaten mehr Flexibilität bei der Verwendung der EU-Gelder zugestanden werden. Auf diese Weise können eigenverantwortlich maßgeschneiderte Programme entwickelt werden, die auf die Bedürfnisse der Landwirtschaftsbetriebe und der ländlichen Räume zugeschnitten sind.

Die Umwelt- und Klimaleistungen der Landwirtschaft sollen laut Kommissionsentwurf in der neuen Förderperiode noch umfassender gefördert werden als bisher. Dabei soll insbesondere der Erhalt von Direktzahlungen stärker an die Einhaltung von Umwelt- und Klimavorschriften gebunden werden. Allerdings nicht mehr, wie bisher durch allgemeine europaweit geltende Greening-Auflagen. Vielmehr soll jeder EU-Staat selbst festlegen dürfen, welche Umwelt- und Klimaauflagen zu erreichen sind und wie man deren Erreichung durch unterstützende Anreize fördern kann.  

Als weiterer tragender Pfeiler der GAP-Reform ab 2021 soll eine stärkere Hinwendung zu Innovationen und Digitalisierung zur Reduzierung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln stattfinden.

EU-Kommissar Phil Hogan unterstreicht zudem das Versprechen der EU-Kommission die GAP vereinfachen zu wollen, um den Bürokratie- und Verwaltungsaufwand zu reduzieren. 

Die Vorschläge der EU-Kommission werden nun vom Europäischen Parlament sowie den Regierungen der Mitgliedsstaaten beraten. Die Reform soll 2021 in Kraft treten und wird bis dahin noch Gegenstand umfangreicher Diskussionen und Verhandlungen sein, in denen es gilt, die teils widerstreitenden Interessen der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten möglichst gut auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen.

Weitere Informationen

Bundeslandwirtschaftsministerium (BMEL): EU-Agrarpolitik

Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbrau-cherschutz beim BMEL: Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen

Wissenschaftlicher Beirat für Biodiversität und Genetische Ressourcen beim BMEL: Für eine Gemeinsame Agrarpolitik, die konsequent zum Erhalt der biologischen Vielfalt beiträgt

Deutscher Bauernverband: Wiesbadener Erklärung zur Europäischen Agrarpolitik ab 2021

Europäische Kommission: EU-Haushalt – Die Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020


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